《“十四五”支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴实施方案》专家解读之一： 聚焦重点区域重点领域重点人群 巩固拓展革命老区脱贫攻坚成果

　　革命老区是党和人民军队的根，是中国人民选择中国共产党的历史见证。今年是“十四五”开局之年，也是建党100周年，抓好革命老区振兴发展，让老区人民逐步过上富裕幸福的生活，具有特殊的政治意义。今年1月，《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》（国发〔2021〕3号）明确，要研究制定支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果等四个实施方案，细化具体支持政策。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，近日，国家发展改革委等15个部门联合印发了《“十四五”支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴实施方案》（以下简称《方案》），这是“十四五”时期支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴的行动指南，是新时代支持革命老区振兴发展“1+N+X”政策体系的重要组成，也是《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》的重要配套政策文件。

　　一、巩固拓展脱贫攻坚成果，健全长效帮扶机制

　　受种种因素影响，革命老区发展基础仍然薄弱，12个革命老区所涉及的相关县（市、区），264个县为原国家扶贫开发工作重点县。《方案》以巩固拓展“两不愁三保障”成果为导向，将健全革命老区脱贫地区长效帮扶机制作为首要任务，提出要建立健全多部门参与的防止返贫动态监测帮扶机制，重点跟踪监测收入变化和“两不愁三保障”巩固情况，建立健全快速发现和响应机制。《方案》瞄准西部地区、原深度贫困地区、大型特大型安置区等重点地区，提出要持续加大就业和产业扶持力度，完善后续扶持政策体系，巩固易地搬迁脱贫成果。《方案》强调以农村劳动力特别是脱贫人口、易返贫致贫监测对象和其他低收入人口为重点人群，以改善生产生活条件、发放劳务报酬等为主要赈济模式，有序拓展以工代赈实施范围、建设领域和赈济模式。《方案》还以位于12个革命老区的国家乡村振兴重点帮扶县为重点县，提出从财政、金融、土地、人才、基础设施建设、公共服务等方面给予集中支持。

　　下一步《方案》实施中，建议加强信息化手段，逐步建设革命老区基础信息库，健全原深度贫困地区、大型特大型安置区信息化监测手段等方式，完善监测、快速发现和响应机制，更加精准和及时地跟踪重点人群收入变化。

　　二、因地制宜分类施策，推动革命老区城乡融合发展

　　推动乡村振兴和新型城镇化是新时期革命老区振兴的重要内容，要促进城乡在经济布局、要素配置、设施建设、公共服务等方面相互融合和共同发展，形成城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型发展格局。重塑新型城乡关系，关键在乡村，《方案》提出要大力实施乡村建设行动，保护历史文化名镇名村、传统村落、村寨、乡村风貌，开展农村人居环境整治提升行动，加快推进革命老区宜居宜业美丽乡村建设。县城是联接城乡的结合点、突破口，也是城乡要素有序流动的载体平台，《方案》明确支持革命老区县域经济发展，支持县城环境卫生、市政公用设施、公共服务设施、产业配套设施提质增效，增强重点县城综合承载能力。革命老区城市发展的区位、基础条件不尽相同，《方案》明确了不同类型城差异化发展定位，支持20个重点城市因地制宜建设城市群节点城市、先进制造业基地、商贸物流中心和区域专业服务中心，提高对革命老区乡村振兴的引领带动作用。此外，《方案》聚焦老区群众普遍关注的民生问题，明确了教育、医疗、卫生健康等公共服务领域的发展重点，特别是在强调幼儿园、学校、医疗机构等硬件设施建设的同时，突出了教师、乡村卫生人才以及城乡联动机制等“软件”建设。

　　下一步《方案》实施中，建议结合革命老区人口从乡村向城镇集聚的态势，加快重点城镇建设，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型城乡关系。

　　三、培育发展内生动力，支持革命老区特色产业发展

　　产业发展是巩固拓展脱贫攻坚的主要途径，是革命老区持续发展的内生动力。《方案》对“十四五”时期革命老区一二三次产业发展都做出了谋划。农业发展方面，《方案》提出，要坚持绿色发展方向，强化品牌意识，培育绿色食品、有机农产品、地理标志农产品，支持革命老区建设优势农产品产业带和特色农产品优势区，重点建设优质水稻、小麦、杂粮、茶叶、中药材、木本油料、果业、健康水产、畜禽养殖及优质蔬菜基地。特色制造业方面，《方案》提出，支持革命老区发挥稀土等能矿资源优势，加大科技投入力度，转变生产方式，建设特色资源精深加工基地、风电和太阳能等新能源基地，同时，支持革命老区积极推进整县分布式光伏开发试点。支持有条件的地区优先布局一批国家级创新平台，支持科研院所、高等院校与革命老区开展合作。服务业发展方面，《方案》提出，支持革命老区打造一批高水平的红色旅游景区、红色旅游精品线路，因地制宜发展乡村旅游、生态旅游、康养旅游、休闲农业等新产业新业态。同时，统筹推进县乡村三级物流体系建设，鼓励引导电商企业开辟革命老区特色农产品网上销售平台。《方案》重点强调了产业园区和产业平台建设，支持革命老区推动各级各类开发区空间整合和体制创新，全面提升开发区开放能级。

　　下一步《方案》实施中，建议在现代农业发展中注重在企业、合作社和农民间建立稳定的利益联结机制，在制造业发展中积极培育产业集群，打造一批优势特色品牌。同时，推进农业、制造业和旅游、文化、健康养老等产业深度融合，加快形成一二三产业融合发展的现代产业体系。

　　四、统筹各类资源，完善政策体系和组织保障

　　支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴需要财政、金融、土地等各方面的政策支持，同时，还需要加强各项政策的协调和衔接。《方案》提出，中央财政革命老区转移支付、中央预算内投资等要积极支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果、衔接推进乡村振兴的要求。提出了金融、城乡建设用地、人才流动等方面的政策。《方案》提出，中央和国家机关及有关单位完善对口支援和定点帮扶机制，加大对口支援工作力度，巩固提升帮扶成效。明确支持相关省（区、市）建立省直机关及有关单位建立对口支援和定点帮扶省内革命老区机制，并继续加强东西部协作等各类帮扶机制。《方案》对相关省、自治区、直辖市提出了加强组织领导，完善工作机制，对革命老区重点城市和重点县以及市辖区给予差别化支持，实施差异化分类考核等要求。

　　下一步《方案》实施中，建议各省区结合本地实际，制定和细化时间表和路线图，研究推出重点领域和关键环节的配套政策，突出重点区域和重点领域，完善工作督促和落实机制，确保各项任务完成。

　　（作者：申兵，国家地理空间信息中心主任）

“十四五”支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴实施方案》专家解读之二： 守正创新承上启下开启革命老区振兴新篇章

　　党的十八大以来，在党中央、国务院的坚强领导下，在各地区、各部门的共同努力下，革命老区如期打赢脱贫攻坚战，与全国同步全面建成小康社会。脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。近期，国家发展改革委联合农业农村部、国家乡村振兴局、教育部、科技部、财政部、住建部、商务部、文旅部等15个部委，印发了《“十四五”支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴实施方案》（以下简称《方案》）。这是贯彻落实党中央、国务院关于革命老区振兴发展重要部署的务实举措，也是深入贯彻落实《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》以及《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》的具体行动。

　　一、《方案》是新发展阶段革命老区振兴发展政策体系的重要组成

　　今年以来，国家先后出台了《关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》等多个涉及革命老区振兴的指导性文件，明确提出要支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果，推动革命老区实现高质量发展。《方案》紧扣这些文件，以脱贫攻坚的体制机制推进乡村振兴，以乡村振兴的生动实践巩固脱贫攻坚成果，进一步延展了新发展阶段支持革命老区振兴的政策空间。

　　《方案》明确了政策支持范围，重点支持全国12个重点革命老区，兼顾其他革命老区市县。《方案》立足新发展阶段，充分结合各个革命老区的特点特征，聚焦重点区域、重点领域、重点人群，以把革命老区建设得更好、让老区人民过上更好生活，逐步实现共同富裕为总目标，以扎实推进农业农村现代化，促进新型城镇化高质量发展为实现路径，科学谋划了革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴的政策举措。

　　二、《方案》聚焦“三个着力”、突出“十三个侧重”

　　（一）着力健全帮扶机制。《方案》将健全革命老区脱贫地区长效帮扶机制作为着力点，突出四方面的侧重内容。

　　一是侧重健全防止返贫动态监测和帮扶机制。以跟踪监测收入变化和“两不愁三保障”巩固情况为重点，坚持就业优先，支持革命老区开发乡村振兴公益性岗位，帮助脱贫家庭主要劳动力稳定就业。充分发挥农村基层党组织战斗堡垒作用，对重点村继续选派第一书记和工作队，建立健全扶贫项目资产长效运行管理机制。

　　二是侧重加大易地扶贫搬迁后续扶持。以西部地区、原深度贫困地区、大型特大型安置区为重点,加大就业需要、产业发展和后续配套设施建设提升完善等扶持力度，持续完善安置区基础设施、产业园区配套设施、公共服务设施，支持革命老区开展好易地扶贫搬迁安置区就业帮扶专项活动。

　　三是侧重深入实施以工代赈和消费帮扶。加大以工代赈支持力度，以农村劳动力特别是脱贫人口、易返贫致贫监测对象和其他低收入人口为赈济对象，以建设家园、增加收入为主要赈济模式，以建设农村基础设施为重点，有序拓展以工代赈政策实施范围和建设领域、赈济模式；开展消费帮扶，推进特色农产品产销对接，促进群众稳定增收。

　　四是侧重集中支持一批革命老区乡村振兴重点帮扶县。支持西部地区革命老区乡村振兴重点帮扶县建设，支持赣闽粤、大别山、湘赣边、海陆丰、琼崖、浙西南、沂蒙、太行等东中部革命老区所在省、区、市自主选择确定重点帮扶县，落实差别化支持政策。

　　（二）着力推动城乡融合。《方案》因地制宜明确了革命老区20个重点城市和部分重点县城的目标定位，并将推动革命老区城乡融合发展作为着力点，突出四方面的侧重内容。

　　一是侧重大力实施乡村建设行动。加快推进革命老区宜居宜业美丽乡村建设，支持规范开展全域土地综合整治，持续完善农村基础设施，开展农村人居环境整治提升行动，支持左右江革命老区边境地区村镇建设。支持革命老区发展特色富民产业，促进群众就地就近就业和增收致富。

　　二是侧重推进革命老区重点县城建设。明确重点县城支持范围，加快县城补短板强弱项，完善城镇基础设施，加快老旧小区改造，增加综合承载能力。加快革命老区县域经济发展，统筹城乡公共基础设施建设，推进基本公共服务常住人口全覆盖。

　　三是侧重支持革命老区重点城市发展。加强与城市群和中心城市合作，明确差异化发展定位，支持20个重点城市根据自身条件和基础，加快建设省域副中心城市、省际交界地区节点城市、城市圈节点城市和特色产业基地。

　　四是侧重加强基本公共服务和公共基础设施建设。聚焦老区群众普遍关注的教育、卫生健康等民生问题和铁路、公路、机场、能源、水利、信息等基础设施，持续加大扶持力度。

　　（三）着力促进产业发展。《方案》将支持革命老区特色产业发展作为着力点，突出五方面的侧重内容。

　　一是侧重加快推进农业现代化。支持革命老区创建优势农产品品牌，建设水稻、小麦、杂粮、茶叶、中药材、木本油料、果业、健康水产、畜禽养殖及蔬菜等高质量农产品综合供应基地。立足各革命老区农业资源多样性和气候适宜优势，支持现代农业发展。加快革命老区大中型灌区续建配套与现代化改造，有序推进重大水利工程建设。

　　二是侧重加快发展特色制造业。立足各革命老区资源禀赋和区位优势，支持赣闽粤原中央苏区建设稀土科研平台和有色金属产业基地，陕甘宁、太行等革命老区加快推动能源资源产业集约节约利用，大别山、川陕、湘鄂渝黔、湘赣边、浙西南等革命老区大力发展电子信息、农产品加工、清洁能源和绿色产业，左右江建设特色资源精深加工基地，海陆丰、琼崖、沂蒙等因地制宜发展特色新兴产业。

　　三是侧重培育发展特色服务业。衔接落实“十四五”革命老区红色文化旅游实施方案，推进“红”“绿”产业融合，打造高品质旅游基地。实施“快递进村”工程，加快建设县乡村三级物流体系，优先布局多功能农村综合商贸服务中心，搭建网上销售平台，鼓励临沂等城市发展商贸物流业。

　　四是侧重加强产业园区和产业平台建设。统筹推动革命老区各级各类开发区空间整合和体制创新，优先支持延安、信阳、遵义等重点城市创建国家级开发区。引导支持社会资本到老区投资兴业，优先支持革命老区创建产业示范园区，打造一批农业产业强镇和特色优势产业集群。

　　五是侧重加快绿色转型发展。衔接落实“十四五”革命老区生态环境保护实施方案，指导和支持革命老区统筹推进生态环境保护和修复，支持吉安、安康等探索生态产品价值实现机制，健全新安江流域、东江流域等横向生态补偿长效机制，推进金寨、泰宁、井冈山、琼中、赤水等生态综合补偿试点县建设。

　　三、发挥政策合力，确保《方案》落地见效

　　15个部委在《方案》中，明确了一批支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴的含金量较高的政策，重点是在资金、投资、金融、用地、人才等方面给予革命老区倾斜。同时，注重完善针对革命老区的帮扶机制，提出中央国家机关及有关单位要加大对口支援和定点帮扶的工作力度，相关省（区、市）要建立省直机关单位对口支援帮扶机制，东部地区经济强县、经济新区要加强与革命老区的合作，引导中央企业、社会力量、相关媒体参与革命老区振兴。

　　（作者：田煜 中国国际工程咨询有限公司战略咨询部处长）

相关文件：国家发展改革委等部门关于印发《“十四五”支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴实施方案》的通知